Региональные запреты на митинги вокруг органов власти и на других территориях

Требования КС

1 ноября Конституционный суд потребовал от законодателей Коми исправить региональный закон о митингах. КС признал противоречащими Конституции два положения, которые касаются территориальных ограничений на проведение любых акций, кроме пикетов:

1) «общий» запрет по конкретным адресам;

2) «общий» запрет вокруг зданий органов власти.

«Общими» КС называет ограничения, которые не связаны какими-либо условиями и действуют при любых фактических обстоятельствах.

Кроме того Конституционный суд отметил, что законы не должны накладывать «абстрактные» запреты — то есть территориальные запреты без указания на конкретные обстоятельства.

Постановление КС может привести к изменению законодательства в 74 регионах.

Предыстория

Регионы начали вводить территориальные ограничения для публичных мероприятий с 2012 года, — тогда соответствующие поправки были внесены в ФЗ о митингах.

Вскоре появилась и первая жалоба в Конституционный суд. В 2014 году КС не усмотрел противоречий Конституции в жалобе на региональный запрет по конкретному адресу — на Дворцовой, Исаакиевской площадях и на Невском проспекте в Санкт-Петербурге.

Новое, полностью противоположное, постановление Конституционного суда стало возможным после обращения в Европейский суд по правам человека. В апреле 2019 года ЕСПЧ признал, что запрет пикета на Стефановской площади в Сыктывкаре в 2015 году нарушил право на свободу собраний — городские власти тогда не согласовали пикет из-за регионального запрета. В постановлении от 1 ноября Конституционный суд, объясняя необходимость проверить региональный закон на соответствие Конституции, ссылается на решение Европейского суда.

Запреты по конкретным адресам

Региональные территориальные запреты действуют не только в Коми. К ноябрю 2019 года запрет на проведение митингов по конкретным адресам содержался в законах семи регионов. Помимо Коми, это Санкт-Петербург, Ставропольский край, Курская, Белгородская, Костромская, Нижегородская и Ростовская области.

Запреты вокруг зданий органов власти

К ноябрю 2019 года, когда вышло постановление КС, запреты на митинги возле тех или иных органов власти были установлены в 46 регионах.

Расстояние до органов власти, на котором запрещено митинговать, отличается в разных регионах и составляет от 5 до 250 метров. В некоторых законах установили разное расстояние для акций разного формата (митингов и шествий) или для городских и сельских поселений. Для митингов это, как правило, 50 метров до здания или ограждения (в 14 регионах). В 8 регионах установлено расстояние в 100 метров. Самое большое — в Камчатском крае: 250 метров. В Курской области запрет сформулирован так, что непонятно, на какое расстояние он распространяется — на 50 метров от зданий органов власти или на 50 метров от прилегающих к ним территорий.

Еще в 14 регионах точное расстояние не указано — здесь запрещается митинговать на «непосредственно прилегающих территориях». Верховный суд летом 2018 года рекомендовал нижестоящим судам не привлекать организаторов к ответственности, если границы запрещенной территории не утверждены «в установленном порядке».

Различаются и органы власти, которые законодатели оберегают от митингующих. В 34 регионах запреты действуют вокруг зданий муниципальных властей. Запрет на территории вокруг тех или иных органов государственной власти есть во всех 46 регионах. Иногда речь идет о федеральных, а иногда о региональных органах или же о зданиях отдельных ведомств. Отдельно от акций защищают силовые ведомства: прокуратуру (в 9 регионах), полицию (7), Следственный комитет (6), МЧС и Минобороны (по 4), ФСБ (2), Росгвардию (1).

В двух регионах (Татарстане и Псковской области) были установлены запреты на митинги вокруг представительств иностранных государств. И только в Новосибирской области — вокруг зданий государственных внебюджетных фондов

Абстрактные запреты

Запреты на проведение митингов вокруг объектов определенного типа были обнаружены в законах 63 субъектов России.

Наиболее распространенные объекты — это территории образовательных и медицинских организаций. Встречаются и неожиданные запреты: например, в 200 метрах от пляжей (Марий Эл), в 100 метрах от редакций СМИ (Курганская область), около кафе и ресторанов (Мордовия), рядом с хлебопекарнями (Нижегородская область).

На практике такие ограничения приводят к запретам митингов на большой части города и особенно — в центре.

По оценке на август 2018 года, под запретом оказалось более 73% площади Нижнего Новгорода, более 58% Новосибирска, более 47% Кирова, более 36% Йошкар-Олы и Казани, более 30% Екатеринбурга.

Реакция на постановление Конституционного суда

Вскоре после КС на тему территориальных запретов высказался Верховный суд. Как сообщил 5 ноября фонд «Общественный Вердикт», ВС встал на сторону заявителей и отменил решение Камчатского краевого суда, который одобрил запрет митинга рядом с администрацией Петропавловска-Камчатского.

18 ноября Конституционный суд Дагестана, ссылаясь на постановление КС, потребовал исключить из местного закона запрет проводить акции рядом с органами власти (полный текст постановления опубликован на сайте суда).

В тот же день юристы правозащитного проекта «Апология протеста» сообщили, что обратились в органы прокуратуры и законодательные органы власти 44 регионов, в которых выявили запреты на проведения митингов возле органов власти.

Спустя несколько дней последовала реакция на эти обращения. Из некоторых регионов пришли уведомления «о ведении работы и анализе правовых позиций Конституционного суда». Законодательное собрание Санкт-Петербурга проинформировало о готовности изменить городское законодательство. В Чувашской республике в законодательный орган был направлен прокурорский протест, а в Магаданской области прокуратура сама разработала законопроект с поправками.

Суды первой инстанции в своей практике уже начали применять позиции Конституционного суда. 21 ноября районные суды в Кировской и Костромской областях, ссылаясь на постановление КС, признали незаконными отказы в согласовании местных акций. Отказ властей в Кирове был связан с тем, что шествие планировалось вблизи учебного заведения — а это не соответствует требованиям местного закона. Митинг в Костроме попал под региональный запрет проводить акции в центре города на Сусанинской площади. Вместе с тем эти решения по конкретным делам (на момент публикации еще не вступившие в силу) не отменяют сами законы.

28 ноября депутаты Псковского заксобрания единогласно проголосовали за то, чтобы исключить из регионального закона запрет на проведение акций ближе 100 метров от органов власти. Однако в новой редакции закона остались «общие запреты» — на проведение митингов на остановках общественного транспорта, в 100 метрах от вокзалов и медицинских организаций.

ОВД-Инфо вместе с ПЦ «Мемориал» и Фондом «Общественный вердикт» 4 декабря подали заявления в Генеральную прокуратуру с требованием исправить региональные законы о митингах. Были поданы семь заявлений в связи с ограничениями по конкретным адресам в семи регионах. Еще одно заявление посвящено абстрактным территориальным запретам в типовых местах. Информацию также направили уполномоченной по правам человека Татьяне Москальковой.

В Федеральном законе о митингах есть всего два основания для отказа в согласовании акции: организатор не имеет права быть организатором или указано место, в котором нельзя митинговать. В интерпретации КС второе основание больше не может быть причиной для обязательного отказа в согласовании акций. Даже без изменения законов администрации, рассматривающие уведомления о митингах, теперь смогут игнорировать установленные в регионе территориальные ограничения.